Einleitung

Öffentliche Beschaffung bezeichnet den Bereich, in dem die öffentliche Hand, sprich z.B. Kommunen, Landkreise, Bundesländer, oder auch die Bundesrepublik selbst, vertreten durch Ministerien, Behörden, etc. Materialien einkauft. Das betrifft dann, vom Blumenstrauß auf dem Schreibtisch des Bürgermeisters, über den Bleistift beim Angestellten im Umweltamt, weiter über Fußbälle für Kindergärten oder Schulen, bis zur Feuerwehruniform, oder Pflastersteine für den neuen Dorfplatz, viele Bereiche.

Nun wird in den meisten Fällen gekauft, was funktionstüchtig aber billig ist, und keinen interessiert ,warum es denn so kostengünstig ist. Zum Teil stammen diese Produkte aus Entwicklungsländern und werden dort nicht nur unter menschenverachtenden Umständen, sondern auch mit Hilfe von ausbeuterischer Kinderarbeit produziert. Die wird auf diesem Wege dann mit Steuergeldern aus Deutschland unterstützt.

Vertiefung

Die Diskussion, ob Kommunen ihr Potenzial zur Bekämpfung ausbeuterischer Kinderarbeit, das ihnen Kraft ihrer beträchtlichen Einkaufsmacht, und im gesonderten Fall der Grabsteine aus Naturstein Kraft ihrer Rolle als Träger der kommunalen Friedhöfe verliehen wird, ausschöpfen sollen und dürfen, hat in dem vergangenen Jahr neue Impulse bekommen. Während Andernach und München, zwei Pioniere der Bewegung Städte gegen Kinderarbeit, vor Gericht Niederlagen gegen ortsansässige Steinmetze hinnehmen mussten, haben Bundestag und Bundesrat endlich eine Novelle des Vergaberechts durchgewunken, die es Städten wie Koblenz, das sich bisher, mit spitzem Finger auf den Paragraphen, aus formaljuristischen Gründen aus der Sache herausgehalten hat, erlaubt, den Bekenntnissen, man würde ja gerne wenn man nur dürfte, Taten folgen zu lassen. Dieser Artikel stellt einen Versuch dar, das bisher gesagte und erklagte zusammenzufassen.

Am 19. November 2000 tritt das Übereinkommen 182 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) in Kraft, in dem sich die ratifizierenden Länder zum Verbot und zu unverzüglichen Maßnahmen gegen die schlimmsten Formen von Kinderarbeit wie Versklavung und Schuldknechtschaft, Prostitution oder Rekrutierung als Kindersoldaten verpflichten. Deutschland tritt dem Übereinkommen im Jahre 2002 bei. Im selben Jahr fasst als erste deutsche Kommune die Stadt München den Beschluss, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge die Einhaltung von ILO 182 zu fordern. Sie begibt sich damit auf juristisch unsicheres Terrain, denn die Konvention der Arbeitsorganisation kommt dem geltenden Vergaberecht ins Gehege: für das "Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen" (GWB) gilt die Einhaltung von Sozialstandards als "sachfremde" Forderung und ist verboten. Im Jahre 2004 macht sich die EU daran, dieses Paradoxon aufzulösen und ändert ihr Vergaberecht dahingehend, dass soziale und umweltbezogene Aspekte bei der Formulierung von Auftragsbedingungen berücksichtigt werden dürfen. Für die deutschen Städte wird die Sachlage dadurch zunächst jedoch nicht eindeutiger, denn die Bundespolitik verzögert die Übernahme der EU-Richtlinie in nationales Recht ein ums andere mal, und als die Übernahme 2006 noch nicht vollzogen wurde, macht die Ansicht einiger Juristen, die Vorgabe der EU würde nun automatisch in deutsches Recht übergehen (der selbstverständlich andere Juristen widersprechen) die Verwirrung perfekt. Entsprechend unterschiedlich fällt die Reaktion der Kommunen aus. Der Koblenzer Stadtrat lehnt 2007 eine Anpassung der städtischen Vergabepraxis und eine Änderung der Friedhofssatzung mit dem Verweis auf die fehlende Legitimation durch ein Bundes- oder Landesgesetz ab und erklärt darüber hinaus, die unzureichende Definition von "schlimmsten Formen der Kinderarbeit" im ILO-Übereinkommen 182 ließen sich nicht mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot in Einklang bringen, das eine hinreichend genaue Formulierung jeglicher Eingriffe in Bürgerrechte fordert. Diese Aussage hat auch anderthalb Jahre später nichts von ihrem Zynismus eingebüßt. Anders die Stadt Andernach, die zuerst 2006 ihre Vergaberichtlinien für öffentliche Aufträge anpasst und schließlich 2007 ihre Friedhofssatzung ändert, in der es nun heißt: "Es dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der ILO-Konvention 182 hergestellt sind." Mit den Änderungen der Friedhofssatzungen, die in vielen Stadt- und Gemeinderäten zur Debatte stehen, hat es eine besondere Bewandtnis: ca. zwei drittel der Grabsteine auf deutschen Friedhöfen stammen aus Indien, wo mehr als eine Million Menschen mit dem Abbau und der Weiterverarbeitung von Naturstein beschäftigt sind - darunter geschätzte 150.000 Kinder, die ohne Schulbildung, ohne hinreichende Schutzmaßnahmen und gesundheitliche Versorgung, gegen karge Verpflegung und geringe bis keine finanzielle Vergütung, bei einer Lebenserwartung von kaum mehr als 35 Jahren ihren Dienst in Steinbrüchen verrichten, die auch für das Exportgeschäft arbeiten. Der im Juli 2008 erstmals ausgestrahlte und mittlerweile mit dem deutschen Menschenrechtsfilmpreis ausgezeichnete Dokumentarfilm "Kindersklaven" von Rebecca Gudisch und Thilo Gummel (auf der Internetplattform "Youtube" unter diesem Stichwort leicht zu finden) zeichnet das erschreckende Bild der Kinder, um die es in der Debatte über die Friedhofssatzungen geht: unter dem Vorwand, ihnen eine Ausbildung zu ermöglichen die eine bessere Zukunft verspricht, geraten sie in die Fänge der Sklaven-Mafia, oder werden gleich in eine Welt hineingeboren, in der ihr Weg durch die Schuldknechtschaft ihrer Eltern vorbestimmt ist, die sie zu chancen- und rechtlosen Besitztümern raffgieriger Steinbruchbesitzer werden lässt. Der Film begleitet unter anderem Benjamin Pütter vom Kinderhilfswerk Misereor, der mit dem von ihm gegründeten Verein Xertifix Steinbrüche auf die Einhaltung der ILO-Normen untersucht und zertifiziert. Auf dieses Zertifikat berufen sich auch die Kommunen, die in ihren Friedhofssatzungen Grabsteine fordern, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt wurden. Für weite Kreise der deutschen Importeure indischer Natursteinprodukte ist Benjamin Pütter hingegen ein rotes Tuch: einige Steinmetze stellen die Existenz von Kinderarbeit in indischen Steinbrüchen grundsätzlich in Frage und diskreditieren Pütter als Scharlatan. Eine Interessengemeinschaft von 22 Unternehmern aus der Naturstein-Branche klagt aktuell vor dem Landgericht Darmstadt gegen Xertifix auf Unterlassung der Behauptung, es gäbe Kinderarbeit in indischen Steinbrüchen, eine ähnliche Klage ist in Ansbach anhängig. Der ehemalige Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, jetzt Vorsitzender von Xertifix, sagte am ersten Verhandlungstag aus, er lasse sich nicht verbieten, darüber zu berichten was er mit eigenen Augen gesehen habe.

Unterdessen sind die ersten Urteile im Streit Steinmetze gegen Kinderschützer bereits gesprochen: der Neuwieder Steinmetz Walter Hahn, der Natursteinprodukte aus Indien importiert und durch die Änderung der Friedhofssatzung Wettbewerbsnachteile befürchtet, hatte eine Normenkontrollklage gegen die Stadt Andernach angestrengt und im November 2008 vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Recht bekommen. In einem ähnlichen Verfahren hat jüngst im Februar 2009 der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Prozess eines Münchener Steinmetzes gegen die Stadt München entschieden. Die Gerichte stützen ihr Urteil auf die fehlende Zuständigkeit der Kommunen: diese dürfen nur Angelegenheiten mit einem spezifischen örtlichen Bezug regeln, der bei der Bekämpfung von Kinderarbeit fehle. Die Änderungen der Friedhofssatzungen sind damit unwirksam und die unterlegenen Kommunen, genauso wie die Kommunen, die ebenfalls ihre Friedhofssatzung anpassen, jedoch zunächst den Ausgang der Prozesse abwarten wollten (zum Beispiel Lahnstein), müssen andere Wege finden, die oft zitierte “Würde des Ortes” mit der Menschenwürde all derjenigen, die zu seiner Entstehung beigetragen haben, in Einklang zu bringen. So möchte die Stadt Andernach über den Städtetag eine Änderung des Bestattungsgesetzes anregen, um die geänderte Friedhofssatzung durch Landesrecht zu legitimieren. Aber auch bis die Mühlen der Gesetzgebung gemahlen haben gibt es eine Chance für faire Grabsteine: die jüngsten Gerichtsurteile beziehen sich nur auf kommunale Friedhöfe – kirchliche Friedhöfe hingegen befinden sich in Privatbesitz und dürfen sehr wohl die Einhaltung der ILO-Konventionen verlangen, so daß sich die Steinmetze nichts desto trotz auf Nachfrage nach Grabsteinen mit dem ungeliebten Xertifix-Siegel einstellen müssen. Noch besser stellt sich die Situation für Natursteinimporte im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen, z.B. Pflastersteine dar, nachdem Bundestag und Bundesrat die Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen beschlossen haben, in dem es nun heißt: “Für die Auftragsausführung können zusätzliche Anforderungen an Auftragnehmer gestellt werden, die insbesondere soziale, umweltbezogene oder innovative Aspekte betreffen, wenn sie im sachlichen Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand stehen und sich aus der Leistungsbeschreibung ergeben”. Die Gelegenheit, die Kann-Regelung aus der EU-Vorgabe als Soll-Regelung in nationales Recht zu übernehmen und damit die öffentlichen Auftraggeber in die Pflicht zu nehmen, wurde dabei zwar bedauerlicherweise vergeben, an der moralischen Verpflichtung für Bund, Länder und Kommunen ändert dies aber nichts. Denn im Gegensatz zum Privatverbraucher, der lediglich seinem eigenen Gewissen und den sich selber auferlegten moralischen Ansprüchen unterworfen ist, wenn er sich im Schutze der Anonymität und der räumlichen und kulturellen Distanz zwischen Anfang und Ende der Wertschöpfungskette für oder gegen Produkte aus nachweislich oder mutmaßlich ausbeuterischer Produktion entscheidet, muss sich die öffentliche Hand als Verwalterin des gemeinschaftlichen Vermögens auch den moralischen Werten dieser Gemeinschaft verpflichtet fühlen, und diese beinhalten nicht erst im 21. Jahrhundert eine Ablehnung von Ausbeutung und Sklaverei, was ja auch alle Akteure, ob Bürgermeister, Steinmetze oder Richter, unermüdlich unterstreichen. Natürlich ist es auch Pflicht der öffentlichen Hand, das ihr anvertraute Geld nicht zu verjubeln, sprich: bei vergleichbaren Angeboten das günstigere zu wählen. Dies darf aber nicht als Ausrede für die Umgehung von Sozialstandards herhalten – vielmehr sind diese Standards als Vergleichsoperator zu integrieren, wie es die neue Gesetzeslage ja ausdrücklich erlaubt. Ohnehin ist das Argument, “fair” sei unzumutbar teuer, oft und nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Grabsteindebatte, ein fadenscheiniges: die Kosten für das Xertifix-Siegel betragen drei Prozent des Ausfuhrpreises, der selbstverständlich deutlich unter dem Verkaufspreis liegt. Benjamin Pütter hat vorgerechnet, daß für einen 3000 Euro-Grabstein ungefähr 30 Euro für die Zertifizierung anfallen würden, also gerade einmal ein Prozent. Zieht man in Betracht, daß Grabsteine aus Naturstein um ein vielfaches teurer waren, bevor Produkte aus Indien und China im heutigen Umfang auf dem Weltmarkt verfügbar waren, stehen die hiesigen Kunden auch mit um einen Prozent teureren Steinen noch deutlich auf der Gewinnerseite der Globalisierung.

Wir sollten es uns also nicht nur aus moralischen Gründen leisten, auf Ausbeutung zu Verzichten, wir können es auch rein rechnerisch: der Münchener Oberbürgermeister Christian Ude gibt in einem Erfahrungsbericht zu der neuen Vergabepolitik seiner Stadt an: “Wir haben insgesamt keine Erhöhung der Einkaufskosten für die betroffenen Produkte festgestellt, und auch der personelle Mehraufwand beim Vergabeverfahren hält sich in einem begrenzten Rahmen.”